4.12.10

Norma Técnica - Incentivo HIV/Aids e outras DST - n.º 01/2002

Portaria Nº 2314, de 20 de dezembro de 2002
Norma Técnica - Incentivo HIV/Aids e outras DST - n.º 01/2002

1. INTRODUÇÃO

A necessidade de formulação e implementação de alternativas de sustentabilidade da Política Nacional de DST e Aids relaciona-se não só às características que a epidemia vem assumindo nos últimos anos no território nacional, mas também aos avanços e ao processo de desenvolvimento da política nacional de saúde, através da qual vem sendo delegadas responsabilidades crescentes a estados e municípios, no que diz respeito à saúde dos cidadãos, bem como à assistência médico-sanitária e à organização dos respectivos sistemas estaduais, regionais e municipais de saúde.

As caraterísticas territoriais e federativas do Brasil, a ação descentralizada e integrada das três esferas governamentais, além de se constituírem em diretrizes estratégicas do SUS, são imprescindíveis para garantir a equidade e o acesso de toda a população aos diferentes serviços assistenciais e ações preventivas, inclusive em HIV/Aids e outras DST, através da constituição de pólos loco-regionais de excelência e de difusão de ações nos seus diferentes níveis de complexidade, bem como de atuação conjunta com as iniciativas da sociedade civil organizada.

Com relação especificamente à AIDS, o comportamento atual da epidemia, caracterizado pela sua expansão para os municípios do interior dos estados da região sul e sudeste, pelo seu alastramento para outros estados e municípios da nação e pelos grupos populacionais que preferencialmente atinge, requer reordenação nas estratégias para seu enfrentamento, reforçando a necessidade de descentralização e desconcentração de responsabilidades e ações, de modo coordenado pelos três níveis governamentais.

Ainda quanto ao combate à epidemia, dada a complexidade de ações a serem permanentemente desenvolvidas e ofertadas, abrangendo um largo espectro de atividades nas áreas de promoção da saúde, prevenção da doença e dos danos, assistência e tratamento das pessoas vivendo com HIV/Aids e portadores de DST e desenvolvimento institucional, o financiamento de ações, através de recursos específicos, mostra-se ainda imprescindível para propiciar o envolvimento dos diferentes níveis governamentais na efetivação de ações estratégicas, de modo a capacitar esses gestores públicos do SUS, garantir novos avanços e dar continuidade ao padrão de qualidade e de resultados que vem sendo alcançado pelo Ministério da Saúde, através da Coordenação Nacional de DST e Aids.

Ou seja, os objetivos de formulação de propostas específicas de sustentabilidade financeira e de estímulo ao desenvolvimento de ações de controle de HIV/Aids estão basicamente relacionados à própria sustentabilidade da Política Nacional de DST e Aids, à necessidade de expansão e à continuidade da capacitação de estados e municípios no enfrentamento da epidemia, com ações adequadas, eficazes e eficientes, de modo que se possa alcançar com sucesso o seu controle.

A proposta formulada de financiamento aos gestores estaduais e municipais do SUS, busca garantir a concretização de propostas e ações estratégicas em HIV, AIDS e outras DST, levando em consideração os mecanismos financeiros desenvolvidos pelas diferentes políticas setoriais de saúde do governo federal, optando-se pelo modelo de “Incentivo”.

Considera-se que esse formato permite a pactuação de Planos de Ações e Metas entre os gestores do SUS, respeitando os diferentes graus de autonomia e capacitação desses níveis governamentais, bem como a flexibilidade necessária face à nossa extensão e heterogeneidade territorial e às diferentes características e complexidades que a epidemia da AIDS vem adquirindo nas várias regiões do País.

A estratégia de implantação dessa política, através do Plano de Ações e Metas, objetiva o desenvolvimento e capacitação de centros regionais qualificados tanto na prestação de serviços quanto nas ações de promoção, prevenção e articulação com a Sociedade Civil como parceira imprescindível para a garantia da continuidade do Programa Nacional de DST e Aids, bem como da resposta positiva que o mesmo vem alcançando ao longo de muitos anos.

Este Plano, como instrumento de planejamento, monitoramento e avaliação das ações a serem implementadas pelas Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, previamente selecionadas para receberem recursos do Incentivo deverá ser considerado como um instrumento estratégico para o alcance dos objetivos do Programa Nacional de DST e Aids, especialmente para a ampliação e qualificação das ações voltadas ao HIV/Aids e outras DST.

Nesse sentido, o material apresentado a seguir, na forma de Manual prático, pretende não só informar e orientar a elaboração do Plano de Ações e Metas (PAM), principal instrumento a ser apresentado pelas Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde para qualificação destes gestores na obtenção de recursos financeiros do Incentivo, mas efetivamente disponibilizar instrumentos e técnicas que possibilitem, aos gestores públicos, apresentarem os seus planos integrados às diretrizes nacionais e regionais de combate à Epidemia de AIDS, de forma que o Programa Nacional de DST e Aids continue a alcançar respostas positivas e coerentes com as características desta epidemia nos diferentes espaços territoriais da nação.

Por outro lado, o Manual está focalizado no conteúdo do PAM que está organizado em quatro grandes tópicos:
• Caracterização Global da Unidade Territorial;
• Diagnóstico Epidemiológico e das Ações em HIV/Aids e outras DST;
• Avaliação da Capacidade Institucional e Gerencial;
• Elaboração do Plano de Ações e Metas.

Na Caracterização Global da Unidade Territorial devem ser incluídos dados acerca do Gestor Público do SUS, Secretarias Estaduais de Saúde (SES) e Secretarias Municipais de Saúde (SMS), informações selecionadas sobre demografia, aspectos sócioeconômicos, capacidade instalada de serviços e áreas e populações especiais, além de dados epidemiológicos resumidos sobre HIV/Aids e outras DST.

O bloco referente a Diagnóstico Epidemiológico e das Ações em HIV/Aids e outras DST, constitui-se num conjunto de instrumentos e orientações que buscam auxiliar na sistematização da análise de resposta da SES e SMS no enfrentamento da Epidemia da AIDS nos respectivos territórios. Deste modo, inicia-se com a análise dos dados epidemiológicos e prossegue com a avaliação do acesso da população e das pessoas vivendo com HIV/Aids e portadores de DST às ações e serviços, do conjunto de ações em HIV/Aids e outras DST ofertadas nos respectivos âmbitos governamentais e das ações específicas de promoção e prevenção, diagnóstico, assistência e tratamento, desenvolvimento institucional e parcerias com Organizações da Sociedade Civil (OSC).

A parte sobre Avaliação da Capacidade Institucional e Gerencial do Programa de DST e Aids no âmbito do estado e município tem como objetivo avaliar a capacidade institucional nas áreas de capacitação de recursos humanos, implantação e uso dos Sistemas de Informação, gestão financeira e administrativa, organização das área de logística de insumos e capacidade nas áreas de planejamento, monitoramento e avaliação.

O tópico sobre Elaboração do Plano de Ações e Metas fornece instrumentos, métodos e orientações para, a partir da análise de resposta dos tópicos anteriores, definir as prioridades a serem enfrentadas, os resultados a serem alcançados, as metas e as ações a serem efetivamente realizadas e financiadas durante esse ano.

No que se refere ao tratamento das pessoas vivendo com HIV/Aids e dos portadores de DST, a portaria que institui a Política de Incentivo traz como uma de suas exigências a necessidade da pactuação entre estados e municípios sobre aquisição e distribuição de medicamentos para o tratamento das Infecções Oportunistas relacionadas à Aids, bem como das DST. O Documento de referência para subsidiar esta pactuação encontra-se no Anexo 04 deste Manual.

Com o objetivo de facilitar a elaboração desse PAM, por meio da confecção de planilhas, preenchimento de instrumento e criação de textos estarão disponíveis na Internet (http://www.aids.gov.br/incentivo) os documentos de referência, o presente Manual e os dados epidemiológicos do respectivo território, além da documentação que deverá constituir o PAM a ser encaminhado para apreciação pelos respectivos níveis governamentais (PAM QUALIFICACAO ESTADO.DOC e PAM QUALIFICACAO MUNICIPIO.DOC.)

A documentação que irá constituir o Plano de Ações e Metas (PAM) a ser encaminhado para apreciação pelos respectivos níveis governamentais, não inclui todo o universo de instrumentos e planilhas apresentadas no presente Manual, uma vez que muitos instrumentos indicados no Manual são auxiliares ao planejamento e elaboração do PAM, servindo como uma memória de elaboração e de cálculo.


2. ESTRUTURA DO MANUAL DO PLANO DE AÇÕES E METAS EM HIV/AIDS E OUTRAS DST

O presente Manual parte do modelo de Plano de Ações e Metas, sendo resultante não só das orientações da Política de Incentivo, mas também do conjunto de instrumentos e processos de planejamento, acompanhamento e avaliação utilizados nos projetos do Programa Nacional de DST e Aids nos últimos anos, bem como da análise do desenvolvimento da capacidade gestora de estados e municípios na implementação de planos operativos anuais, especialmente da experiência e vivências dos Órgãos Gestores de Projetos (OGP) que participaram daquelas ações.

Para elaborar o Manual levou-se em consideração ainda os instrumentos já utilizados nos Planos Estratégicos dos estados e na apresentação de projetos por OSC e a necessidade de aprimorar o desenvolvimento da capacidade gerencial em HIV/Aids e outras DST dos gestores estaduais e municipais.

Neste aspecto, o Manual apresenta novos instrumentos e métodos de planejamento a serem implementados por todos os gestores.

Esquematicamente o Manual pode ser considerado como a articulação de vários momentos de levantamento e análise dos dados, elaboração de sínteses e conclusões, que irão subsidiar a elaboração do PAM. Deste modo, o presente Manual pretende conduzir as SES e SMS na elaboração dos respectivos PAM através de várias fases e etapas resumidamente apresentadas a seguir. Observa-se, entretanto, que as fases e etapas do Manual referem-se aos processos necessários para elaborar o PAM e, portanto, seguem a seqüência lógica do planejamento, isto é: levantamento de dados e informações; análise dos mesmos e elaboração de ações e metas, conforme indicado no quadro a seguir.

FASE 01 - Levantamento de dados sobre:
• Epidemiologia da AIDS e outras DST
• Caracterização Global do Território, em termos de:
  1. Demografia
  2. Condições sócioeconômicas
  3. Características especiais do território quanto a áreas de risco e grupos populacionais vulneráveis e de risco acrescido.
• Capacidade instalada de serviços de saúde
• Acesso da população e pessoas vivendo com HIV/Aids e portadores de DST aos serviços
• Ações em HIV/Aids e outras DST desenvolvidas no território
• Capacidade de gestão da SES ou SMS
• Parcerias com OSC

FASE 02 – Análise dos dados e elaboração de sínteses e conclusões sobre:

• Epidemiologia da AIDS e outras DST
• Caracterização global do território
• Capacidade de gestão da SES ou SMS
• Capacidade de resposta da SES ou SMS

FASE 03 – Elaboração de propostas de ações e metas

• Levantamento de prioridades
• Definição dos resultados esperados
• Estabelecimento de metas
• Definição das ações e dos respectivos recursos financeiros a serem aplicados

Em cada uma das Fases assinaladas, o Manual irá expor o objetivo, as fontes de informações, as etapas para cumprir e respectiva fase, sugerir como executar cada etapa e quais as partes do PAM que devem ser preenchidas, de modo que ao final o PAM esteja elaborado.

Posteriormente, serão apresentados, através de anexos, os instrumentos a serem utilizados pelas SES e SMS, correspondentes a cada Fase de elaboração dos mesmos, contendo explicações mais detalhadas do uso de cada planilha.

3. FASES PARA ELABORAÇÃO DO PAM

É importante lembrar que a Portaria que institui a Política de Incentivo, no seu item 1.4.5, determina, como compromisso do Gestor Público, o estabelecimento, a manutenção e o fortalecimento dos mecanismos de participação da sociedade civil que atua na área de DST e Aids, durante as etapas do processo de implantação do Incentivo, especialmente de planejamento, monitoramento e avaliação do Plano de Ações e Metas. A participação da sociedade civil que atua na área de DST e Aids deverá ocorrer em articulação com os respectivos Conselhos de Saúde.

A elaboração do PAM, como instrumento estratégico para implementação da Política de Incentivo nos estados e municípios, além de ocorrer de forma participativa, deve levar em consideração a situação do Gestor Público em termos da sua capacidade gerencial e institucional em desenvolver e implementar ações em HIV/Aids e outras DST, definindo após um processo de Auto Avaliação, a ênfase e a necessidade em priorizar as ações relativas ao aprimoramento da capacidade institucional no primeiro ano de implementação da Política de Incentivo.

Neste aspecto, as SES e SMS poderão elaborar o PAM em duas perspectivas de priorização:

1) Os Gestores Públicos do SUS que após auto avaliação identificarem não possuir capacidade gerencial e institucional para implementarem plenamente ações de impacto nas ações de promoção e prevenção; diagnóstico, assistência e tratamento; e parcerias com OSC deverão optar por apresentar seu PAM priorizando ações de capacitação e desenvolvimento institucional, conforme instrumentos apresentados nos Anexos 01 e 02.
Esta priorização deverá ocorrer exclusivamente no primeiro ano de implantação do Incentivo.

2) Os Gestores Públicos do SUS que após auto avaliação gerencial se apresentarem institucionalmente capacitados deverão apresentar o PAM contendo ações nas áreas de desenvolvimento institucional, promoção e prevenção; diagnóstico, assistência e tratamento; e parcerias com OSC, priorizando as ações de promoção e prevenção; e diagnóstico, assistência e tratamento.

Em ambos os casos, as instâncias superiores às SES e SMS deverão avaliar se a priorização / ênfase do Gestor Público está adequada, como previsto na Política do Incentivo, de modo a evitar que gestores com baixa capacidade gerencial proponham Ações e Metas que não possuam capacidade para implementar, alocando inadequadamente os recursos disponíveis.
PORTARIA DO INCENTIVO 1.4. Além dos critérios de inclusão, os estados e municípios que pretenderem pleitear o incentivo deverão apresentar: 1.4.1. técnico(s), ou grupo técnico, responsável(is) especificamente pelo planejamento e gerenciamento das ações estratégicas em HIV/Aids e outras DST, a ser(em) designado(s) por ato normativo do gestor de saúde local; 1.4.2. compromisso explícito em realizar as atividades e em prover acesso e serviços de qualidade para as pessoas vivendo com HIV/Aids e portadores de DST; 1.4.3. pactuação expressa, com intermediação do Gestor Estadual, entre o município que recebe o Incentivo e os municípios que referenciam demanda, em consonância com o Plano Diretor de Regionalização do estado e a NOAS/02; 1.4.4. compromisso em aplicar recursos próprios para as ações em HIV/Aids e outras DST, conforme os parâmetros estabelecidos no item 4.2 da Portaria. 1.4.5. compromisso em estabelecer, manter e fortalecer os mecanismos de participação da sociedade civil que atua na área de DST e Aids, durante as etapas do processo de implantação do Incentivo, especialmente de planejamento, monitoramento e avaliação do Plano de Ações e Metas. A participação da sociedade civil que atua na área de DST e Aids deverá ocorrer em articulação com os respectivos Conselhos de Saúde.
FASE 01 - Levantamento de dados

Objetivo

Levantar dados e informações que permitam conhecer o comportamento da epidemia da AIDS e de outras DST no território, bem como dados do Gestor Público do Sistema Único de Saúde, neste território, e a organização dos serviços e das ações de saúde, especialmente daqueles voltados ao HIV/Aids e outras DST.

Fontes de informações

As fontes de levantamento de dados são variadas, constituindo-se de bases de dados do Sistema Único de Saúde, do IBGE e de diferentes Órgãos e Setores dos Governos Estaduais e Municipais. O conjunto de fontes de dados e informações para cada item do PAM podem ser organizadas conforme indicado adiante.

FASE 02 – Análise dos dados e elaboração de sínteses e conclusões

Objetivo

Nesta Fase deverão ser analisados os dados e as informações coletados, buscando organizar sínteses e conclusões que irão alimentar a próxima Fase.

Neste sentido, deve-se avaliar detalhadamente os conjuntos de informações e elaborar conclusões a respeito de:
• Evolução do comportamento da epidemia de AIDS no território
• Ações de ampliação do acesso e melhoria dos serviços de HIV/AIDS e outras DST já desenvolvidas pelo Gestor do SUS para assistência, promoção e prevenção e quais as novas necessidades
• Capacidade gerencial da SES ou SMS para o desenvolvimento das ações em HIV/Aids e outras DST e como essa capacidade tem sido aperfeiçoada
• Ações de parcerias com OSC que têm sido realizadas no território, como elas são gerenciadas pela SES ou SMS e quais resultados têm alcançado

Para auxiliar na elaboração dessas conclusões, nos instrumentos do PAM, Anexos 01-Estado e Anexo 02-Município, foram inseridas orientações detalhadas nos respectivos itens.

Fontes de informações

As fontes de informações para esta fase são os dados, os instrumentos e planilhas coletadas e preenchidas na FASE 01.

Etapas

Considerando que esta Fase é preparatória para a elaboração das Ações e Metas a serem implementadas, deve-se observar as orientações expostas na Política do Incentivo, quanto aos responsáveis pela elaboração do PAM (itens da portaria: 1.4.5 – 5.1.2.1 e 5.2.2.1)

Neste aspecto devem ser recordados os critérios estabelecidos para que estados e municípios solicitem recursos do Incentivo, além dos critérios epidemiológicos e de participação nos Projetos Aids I e II, conforme indicado abaixo, para que se possa desenhar as etapas desta Fase.

FASE 03 - Elaboração de propostas de Ações e Metas

Objetivo

Nesta Fase, a partir das sínteses, conclusões, discussões e levantamento de propostas serão elaboradas as metas e as ações a serem implementadas, com a definição dos respectivos recursos a serem aplicados.

Nesta Fase será desenhado propriamente o Plano de Ações e Metas do Gestor do SUS. Deste modo o grupo organizado na Fase 02 deve ser mantido de modo que as Metas e Ações definidas sejam assumidas por todos os atores envolvidos com a problemática da Aids e das DST no território.

Fontes de informações

As informações desta Fase são as sínteses e conclusões, bem como as discussões e as memórias das reuniões do grupo de planejamento.

Entretanto, de acordo com as Metas e Ações desenhadas podem ser necessárias novas informações para verificar se o que está sendo proposto é realmente factível. Ou seja, as propostas que estão sendo levantadas e discutidas são viáveis de serem implementadas? Muitas vezes para responder a esta questão são necessários mais dados.

Para a construção da proposta de parceria com as OSC, torna-se imprescindível considerar, como base conceitual, as orientações para estabelecimento de parcerias com Organizações da Sociedade Civil no âmbito do Incentivo HIV/Aids e outras DST que se encontra como Anexo 03 desta norma, lembrando que os formulários que nele estão contidos se aplicam a uma fase posterior, após a aprovação do pleito, quando da efetivação das parcerias.

Etapas

Basicamente as etapas desta Fase são as já descritas e as indicadas a seguir. Tendo em vista certa complexidade no desenvolvimento dessas etapas, a descrição das mesmas encontra-se nos instrumentos dos PAM, nos Anexos 01- Estado e Anexo 02 - Município.

4. INSTRUMENTOS PARA ELABORAÇÃO DO PAM
Os Instrumentos para elaboração do PAM estão organizados em Anexos a este Manual, tendo cada um sua respectiva utilidade, conforme descrito a seguir. Recorda-se, mais uma vez, que o conjunto de instrumentos apresentados não serão todos incluídos quando da organização do Processo de Qualificação, uma vez que alguns são instrumentos auxiliares ao planejamento.

GLOSSÁRIO

CIB - Comissão Intergestores Bipartite
CIT - Comissão Intergestores Tripartite
CN-DST-AIDS - Coordenação Nacional de DST e AIDS
DATASUS - Departamento de Informática do SUS
DST - Doenças Sexualmente Transmissíveis
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
MS - Ministério da Saúde
NOAS - Norma Operacional da Assistência do Sistema Único de Saúde
NOB - Norma Operacional Básica do Sistema Único de Saúde
OGP - Órgão Gestores de Projetos que desenvolvem projetos junto a CN-DST-AIDS
ONG - Organizações Não Governamentais
OSC - Organizações da Sociedade Civil
PAM - Plano de Ações e Metas da Política de Incentivo
POA - Plano Operativo Anual
SES - Secretaria Estadual de Saúde
SMS - Secretaria Municipal de Saúde
SPS - Secretaria de Políticas de Saúde do Ministério da Saúde
SUS - Sistema Único de Saúde

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